突发事件指挥体系不顺、现场管理不畅、各方联动保障不足？

北京聚焦问题

明晰应急指挥与处置流程

本报记者 虞政 通讯员 王耀 刘鹏

近日，北京市突发事件应急委员会发布了《北京市突发事件应急指挥与处置管理办法》（以下简称《办法》）。《办法》由北京市政府审定并以市突发事件应急委员会名义发布，是具有法律效力的规范性文件，共五章四十五条，适用于发生在北京市行政区域内的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等突发事件应急指挥与处置工作。

《办法》既充分总结了首都北京多年来突发事件应急指挥与处置管理的经验教训，也学习借鉴了国内外处置突发事件的经验教训，对于加快建立突发事件应急指挥与处置工作机制，规范处置程序，强化现场管理，提升北京的应急救援指挥与处置水平具有十分重要的意义。

理顺应急统一指挥体系

当今，突发事件应对越来越需要从一个地区（部门）向加强地区（部门）协调联动和“大应急、快响应、全保障”转变，《办法》对进一步理顺应急指挥与处置体制机制作了明确规定，建立了一套由市应急委、市应急办、市级专项指挥机构和相关单位、区级应急指挥机构、乡镇（街道）、现场指挥部及编组、应急队伍、基层单位与社会组织等组成的庞大指挥系统，进一步厘清了各机构职责，固化相互关系。

《办法》明确了北京市突发事件应急委员会是全市应急管理的最高领导机构，明确了本市突发事件应急指挥与处置的流程和各指挥机构的职责任务。市应急委负责组织指挥处置特别重大、重大突发事件；依法协调中央和国家各部委办、驻京部队及其他有关部门和单位参与突发事件处置。市应急委办公室是市应急委常设办事机构，设在北京市应急管理局。

北京市应急指挥中心以市应急办和市政府总值班室名义，负责统一接收、研判和处理全市各类突发事件信息报告，根据需要协调调动各单位、应急队伍和物资装备参与处置工作。突发事件应对时，市应急指挥中心是市领导及相关人员进行统一调度的指挥场所，也是全市的应急指挥中枢。

市应急委下设若干市级专项应急指挥部，按照职责分工，具体指挥处置相关领域特别重大、重大突发事件；依法指挥协调或协助区应急委开展较大、一般突发事件应急处置工作。

各区政府及天安门地区、北京经济技术开发区（以下简称开发区）、西站地区等管委会是本区域内突发事件应急处置的责任主体。

各乡镇政府、街道办事处是本辖区内突发事件先期处置的责任主体，设立或明确应急工作机构，配备专职工作人员，完善应急预案与应急处置工作机制。

聚焦现场问题，提出解决办法

自去年应急管理机构改革以来，北京市面向新时代“全灾种、大应急”的应急管理需求，努力再造全新应急体系，促进“化学反应”，在半年多时间里市应急办接报处理了700余起各类突出情况，其中赴现场处置突发事件20余次，事后都及时复盘总结。从处置过程来看，在应急响应特别是机构改革后的指挥处置上，还不同程度存在着五方面问题。《办法》针对问题，提出解决办法。

针对应急部门定位不明确、综合协调力度弱化的问题，《办法》重塑应急指挥和处置的组织架构，进一步明确了市应急委的领导作用和市应急指挥中心的中枢作用，由其负责“统筹协调、统一调度”，旨在从体制建设层面解决该问题。

针对应急指挥处置流程不清晰、信息管理机制不健全的问题，《办法》突出应急指挥与处置的时序性，将信息获悉、上报、先期处置、区级响应、市区联动、市级响应、善后和恢复几个环节的工作一一作了明确规定，通过建立面向全灾种应急现场指挥的结构化标准流程来解决无序的问题。

针对应急指挥与处置现场缺乏统筹管理的问题，《办法》从体制的角度入手，突破原有条框限制，明确了现场指挥体系和“总指挥官”，明确了现场管控区域划分和责任单位，明确了现场指挥部编组设置、职责划分、工作程序和标准要求等，切实强化处置现场的统筹管理。

针对应急响应联动关系复杂、合作机制尚未形成的问题，《办法》明确“强化联动”的指导思想，确立“市级为主导、区级为先锋”的市区联动机制和模式；细化了市区两级联动的流程，建立了多部门、跨区域、军地间、党政间的联合响应机制，更强调了民众、社会团体的责任和义务，充分动员群众和社会力量，不断完善全社会参与的应急体系。

针对应急管理人员应急能力欠缺的问题，《办法》强调了由应急局牵头组织市级专业应急队伍的认定工作，加强应急队伍的培训、演练和管理，并且规定了市、区有关部门、乡镇政府以及街道办事处等派出机关以及生产经营单位，做好应急预案管理及演练工作。

科学设计应急响应流程

在现场指挥模式上，《办法》强调在突发事件应对上要形成市区联合的“扁平化”组织指挥模式，强调应急指挥要区分专业处置指挥和综合协调指挥两个层面。

在市区两级联动上，《办法》在明确市级责任的同时，进一步明确了区委、区政府的应急管理领导责任，明确了突发事件的属地管理责任，并特别强调了“六必到”，即区级公安交管、消防、医疗急救、应急、宣传及突发事件应对主责部门须调动力量赶赴现场开展先期处置。同时，建立了应急联动和联络员机制，明确了对接渠道，建立了“市级为主导、区级为先锋”的市区联动机制和模式。

在明确了指挥与处置组织机构职责的基础上，按突发事件处置和发展过程，《办法》将事件参与主体的响应流程划分为信息报告、先期处置、区级现场指挥部的组建与运行、市级信息报告与处理、市级态势研判与力量调度、市级现场指挥部的组建与运行、善后处理和恢复重建等响应阶段。

《办法》规定，突发事件发生后，事发单位和事发地的基层组织、社会组织等作为突发事件“第一响应人”，应第一时间组织开展自救互救，并在乡镇（街道）和公安机关指挥下做好秩序维护、道路引领等先期处置工作。事发地乡镇（街道）和属地区级公安、交管、消防、医疗急救、应急、宣传及突发事件应对主责部门，应按照职责和应急预案规定，调动应急力量赶赴现场，开展先期处置。先期处置时要迅速、准确研判态势，及时疏散安置周边受影响的居民，做好现场管控，第一时间控制现场事态。

多方协同综合保障

为支撑《办法》在实际运用中发挥实效，《办法》明确了市应急局、各应急管理专业部门、各应急指挥中心和专项应急指挥机构、有关部门和乡镇政府以及派出机关、各生产经营单位在各项保障工作中的职责和任务，就加快建立完善应急队伍体系，建立健全应急指挥技术支撑系统，完善应急指挥决策业务系统，管理应急物资，建设应急避难场所，完善突发事件应急准备和应急处置经费保障，制定应急预案与定期组织演练等方面的保障措施作出了具体规定。

《办法》提出，由市应急局牵头组织市级专业应急队伍认定工作，加强应急队伍的培训、演练和管理。加快建立完善以综合性消防救援队伍为主力军、专业应急队伍为骨干力量、基层救援队伍为第一时间处置重要力量、社会应急救援队伍为辅助力量、应急专家队伍为技术支持的应急队伍体系，并配备必要的应急车辆和装备。

应急指挥中心已经应用到各个国家机关和部门，可以说应急指挥中心现在是各部门不可缺少的，因为对于突发事件的预警以及事后处理，都需要各部门做出快速的反应以及及时的处理。

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