任何政府治理都嵌入在具体场景之中。当前，广为应用的大数据就是政府治理所面临的新场景。在大数据与政府治理之间具有较强耦合逻辑和广阔应用空间已经成为人们基本共识的情况下，应该重点思考的问题是“大数据时代政府治理何以转型”。大数据自身蕴含的重大价值和当前政府治理转型所面临的多重压力，说明当前政府治理转型首先必须有正视大数据、理性应用大数据的思维观念。在此基础上，再着力推动政府结构转型，推动政府组织体系从封闭性结构走向开放性结构、从官僚科层制走向扁平化。在同步推进理念转型和结构转型之际，还要通过建立协同性运行机制和预判性决策机制来推动政府治理方式转型。

[关键词] 大数据；政府治理；转型

[作者简介] 陈朋（1979-），男，湖北黄冈人，政治学博士，江苏省社科院廉政与治理研究中心研究员。

作为承担维护公共安全、提供公共物品、调解社会矛盾等重要职责的政府治理，是现代国家治理的重要组成部分。人类社会的历史实践表明，有效的政府治理不仅是调解政府内部管理体系、改进政府运行方式的内在要求，也是调适国家与社会关系的必然诉求。但是，任何政府治理都是嵌入具体场景之中。具体情境既构成政府治理转型的重要推动力，也使其呈现鲜明的时代特征。对于当前的政府治理而言，广为应用的大数据就是其面临的新场景。实践证明，大数据技术在政府治理中的积极作用正日渐凸显，并一定程度上引发了政府治理的革命性变革，使政府治理面临更加错综复杂的外部环境。

客观而言，对于这个重大理论和实践议题当前研究给予了密切关注。在这个过程中，人们逐渐认识到大数据时代的到来给传统的政府治理提出了严峻挑战，同时又以其强大的信息能力为政府治理转型和能力提升创造了更为有利的条件。因此，大数据驱动的政府治理能力已经成为人们的基本共识。然而，尽管当前研究对大数据与政府治理的耦合逻辑及现实应用空间展开了多层面探讨，但总体上看，主要集中于“什么是大数据”和“大数据时代政府治理为什么要转型”等基础性问题上。相对而言，“大数据时代政府治理何以转型”这一既需要理论建构也需要实践探索的问题尚未得到应有的重视。基于此，本文力图从理念、结构和方式等方面对其作出尝试性分析。

一、理念转型：树立开发运用大数据的思维意识

虽然“观念的东西不外是移入人的头脑并在人的头脑中改造过的物质的东西而已。”[1]但是，它对人们日常行为的选择具有重要影响并从多层面施加作用。因此，在实际工作中，人们逐渐形成这样一个基本共识：理念是行动的先导，唯有理念先行才能确保行动跟得上。对于大数据时代政府治理转型而言，同样如此。正反两方面的诸多经验表明，要想政府治理顺应大数据时代的客观诉求就必须有正视大数据、理性应用大数据的思维观念。

然而，缺乏大数据思维恰恰是当前政府治理转型面临的首要挑战。这主要表现在两个方面：其一，政府尚未充分认识大数据所蕴含的巨大潜在价值，从而导致要么造成数据资源浪费，要么面对纷繁复杂的大数据束手无策。对于这种现状，李克强总理曾表达过忧虑。他指出，“目前我国信息数据资源 80% 以上掌握在各级政府部门手里，‘深藏闺中’是极大浪费。”[2]2018年8月，笔者在县域治理的一项专题调研中曾对基层政府开发运用大数据的问题展开过分析，结果显示67.9%的受访者认为所在地政府对大数据尚未形成清晰判断，也未有效开发运用大数据。其二，对大数据的认识存在偏差。一些政府部门虽然认识到大数据具有重要作用，但是对数据的认识尚停留在“样本思维”和“因果思维”层面，真正体现大数据要求的“总体思维”和“相关思维”尚未树立。

这说明，大数据时代政府治理转型首要的乃是对待大数据的理念要适时转型。这主要源于两点：其一，大数据自身所蕴含的重大价值内在决定了政府治理转型应借助其重要推动作用。自2008年《科学》杂志提出“大数据”概念后，大数据就日渐成为人们关注的重点问题。按照目前相对一致的看法，“大数据是指传统工具无法在短时期内进行储存、搜索并整理、分析的大量的数据信息，因此，它是一个描述性的概念，是互联网、物联网及云计算等几种技术革命的叠加结果。”[3]长期从信息技术研究的机构Gartern也认为，“大数据是指需要新处理模式才能确保更强的决策力、洞察力和流程优化力的海量、高速增长和多样化的信息财富。”[4] 事实上，无论是从理论层面还是实践层面看，既可以将大数据看作是一种资源，还可以视作一种技术，甚至是一种思维方式。作为一种重要资源，它是“能反映物质世界和精神世界运动状态和状态变化的信息资源”［5］；作为一种技术，它“是信息社会发展到更高阶段或向更高阶段发展的一个特征和一种图景”［6］，具有超强的信息搜集、整理和应用效能；作为一种思维方式，大数据给公众传递的信号是“开放”和“共享”，让每个个体都成为重要的信息数据“发布源”和“接受源”，并努力运用这些数据资源与其他社会成员交流互动。所以，大数据被人们看作具有“信息量庞大、传播速度极快、传播方式便捷”的巨大“魔力”，它能实时收集、储存和处理各种相关数据信息，进而使政府决策所需要的信息资源更加丰富、充沛。同时，大数据还具备开放性、交互性等特征，能使公众参与公共事务决策的便利程度更强、互动性更足。所有这些最终都会对政府治理产生规制和影响，促进政府治理过程走向智能化、精准化和有序化。总而言之，大数据正在成为一种不亚于人力、物力、财力等物质资本的生活资料和市场要素，对人们的生产生活方式和政府治理方式产生着直接而又深远的影响。因此，面对汹涌而至的大数据，任何一个国家及其政府都不能置若罔闻更无法置身度外，都需要借用大数据来助力实现自身的治理转型。

其二，当前政府治理转型所面临的多重压力客观上倒逼政府治理要注重开发运用大数据。作为承载国家重要职责的政府，其管理方式并不是一成不变的，而会随着社会生产方式的变革作出不断调适。梳理人类社会的发展历程可以发现，政府管理已经走过了统治型、管理型和治理型。如果说统治型政府模式主要是基于国家本位主义观念而创设政府机构、开展政府管理活动，那么管理型政府模式则是在社会风险剧增的情况下对统治型政府的替代，它不仅提倡决策从直觉走向科学和理性，而且主张政府行为要追求利益最大化。但是，随着工业社会向信息社会的转变，管理型政府方式也日渐捉襟见肘，现代政府治理模式应运而生。相比较前两种政府管理模式而言，这是一种在现代多元社会背景下产生、着力满足现代社会结构复杂和多元需求的公共事务治理方式。然而，这只是一种理想化的期待和追求，最终到底能否实现这一目标则维系于它能否有力回应社会需求。无数事实证明，一个对社会需求保持充分回应的政府，往往是一种兼顾公平正义和平等合作理念的现代政府。当前政府治理转型之所以步履艰难，一定程度上就是缺乏回应性，未能很好地整合各方利益诉求，继而导致政府和公众双方的主体效能都难以得到有效激发。这正是当前政府治理转型面临多重压力的缩影。而要破解这一难题，一个重要方略就是开发运用大数据，以大数据驱动为基础、以现代信息技术为依托、以数据搜集整合和应用为手段，对公众诉求进行全方位回应。也就是说，当前亟须引导各级政府要看到大数据及其相关技术在政府治理转型过程中所发挥的积极效能。

　二、结构转型：建构开放扁平的政府组织体系

如果说理念转型是先行一步的基础性工程，那么推动政府结构转型则是“关键一招”。从组织行为学的一般规律看，组织结构是影响组织效能发挥的重要因素。面对大数据时代的全新环境，政府只有适时调整和优化自身组织结构，才能更好激发效能。从政府转型的现实需求看，信息化时代利用大数据技术推动政府调整和革新自身组织结构不仅是政府再造的重要内容，也是其必然选择。诸多事例表明，大数据技术已经对传统的政府治理结构提出了严峻挑战，形成了强劲的倒逼作用。因此，在已然明确大数据时代必然推动政府治理转型的情况下，重点则是要进一步思考如何推动政府结构转型。

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