四川凉山的一场森林大火，带走了30名扑火英雄的生命。惨痛的伤亡让每个人悲痛不已，与此同时，网络上也出现了森林大火该不该扑救、如何去扑救等争议。笔者认为森林大火一定要扑救，否则快速蔓延的火势会很快给周边地区的人员、环境、财产带来更大的危害。至于怎么去扑救，其中有着很多学问。

森林火灾扑救一直是世界性难题，与此相关的应急救援方法之间有互相借鉴，但在应用时也受到不同具体情况的限制。本文中，作者介绍了美国事故指挥系统ICS的应急体系。ICS是1970年加州森林火灾之后催化的应急指挥方法论，曾在Exxon Valdez溢油事故、美国911恐怖袭击、Katrina飓风以及墨西哥湾“深水地平线”号井喷事故等大型事故的应急中发挥重要作用。此外，ICS应急指挥的理念也被联合国作为最佳实践推荐给各成员国。随着不断的修改与演变，事故指挥系统ICS正逐渐成为国际应急行业通用的标杆性应急理念。

（一）引子：30条生命背后的反思

2019年3月30日，四川省凉山州木里县雅砻江镇立尔村发生森林火灾。虽然大火于4月2日得到控制与扑灭，但是我们为此付出了惨重的代价：包括27名森林消防指战员和3名地方扑火人员在内的30名消防人员在一次轰燃中遇难。对于这次事件，网络上既满溢着感动、尊敬以及痛心等情绪的表达，也充满了对于森林消防作业很多是与非的讨论，大家也围绕着森林大火应不应该扑救，如何去扑救，以及我们的消防力量够不够专业等问题展开了激烈的争辩。

这是4月2日航拍的凉山森林火灾现场。新华社 图

笔者在国内外常年从事应急管理咨询与培训工作，因而有幸了解到国内外在应急管理方面的一些差异。个人认为这类事故值得深刻反思。森林大火一定要扑救，否则快速蔓延的火势会很快给周边地区的人员、环境、财产带来更大的危害。至于怎么去扑救，里面就有着很多的学问。

网络上常常从“术”的层面去讨论灭火战术的对与错，但是很少有人从“道”的层面去分析为什么会有这样的决策。更简单来说，如果有一两个应急人员意外遇难，那可能是灭火的战术操作层面出现了问题；但是如果出现大批应急人员的牺牲，那一定是应急指挥中的决策层面出现了问题。无论是本次四川木里的火灾还是天津滨海新区8.12爆炸事故，都造成了大批优秀年轻的消防队员的牺牲。他们最年轻的还不到20岁，正处于人生最灿烂的年龄，却在救灾过程中失去了宝贵的生命，这是让人痛心的。但我们必须意识到：如果不从应急指挥的层面进行反思，应急人员大批伤亡的事故就可能再次发生。基于此，笔者希望将本次事故中的问题本质提高一个层面，谈一谈在重大事故应急过程中的指挥决策的一些问题，再谈一谈如何用合理的应急体系去解决这些问题。

经排查，森林公安民警发现木里县森林火灾主火场起火痕迹点为一株遭雷击的高约18米、树围约250厘米的云南松（4月3日摄）。新华社 图

（二）重大事故应急的挑战

在深入剖析应急指挥之前，我们先了解一下重大事故应急在应急指挥层面可能遇到的挑战。

在我国应急体制下，重大事故可分为生产安全事故（爆炸、溢油、化学品泄漏等）、自然灾害事故（森林火灾、台风、地震、海啸等）、公共卫生事件（非典、禽流感、猪瘟等）和社会安全突发事件（恐怖袭击、社会暴乱等）。这些事故虽然各不相同，但应对这些事故的应急指挥团

队通常面对相同的挑战：

第一，重大事故的发展过程通常较为复杂，事态变化较快，并可能伴随着很多次生灾难，因此指挥团队需要面对很多不确定性。例如，2010年大连7.16溢油事故就包含着输油管起火、爆炸、油罐泄漏、溢油搁浅等多重灾难。

第二，重大事故持续时间通常较长，很多事故可以持续几天、几周乃至几个月，非常考验应急指挥的持续性。2018年初的东海桑吉轮事故光燃烧就持续了9天，后期的溢油处置需要的时间就更长。而溢油清理和地震救灾等工作可能持续数周至数月。

第三，重大事故可能涵盖的地域范围很广。例如2008年的5.12汶川地震覆盖面积大，而且涉及的地区地势复杂、交通困难，使得应急资源的动员与调用变得非常困难。

第四，重大事故的信息量通常很大，信息收集和处理难度大，而信息的准确性会直接影响到应急战略的选择是否得当。例如，2013年蓬莱19-

3油田的溢油事故就涉及到油井状态、海底地质、洋流风向、油品风化、海况天气、资源分布等等各种信息的收集与分析。

第五，重大事故参与应急的机构与部门较多，各部门间沟通与协调相对比较困难。例如2015年的8.12天津滨海新区爆炸事故，最后涉及了8个省的武警、消防、公安、安监等多部门的救援力量，这就对不同机构的协调与分工以及应急的沟通与联络带来了极大的挑战。

第六，重大事故涉及的应急资源常常数量庞大。8.12天津滨海新区爆炸事故调用了现场救援处置的人员达1.6万多人，动用装备、车辆2000多台。再一个国外事故的例子：2010年美国墨西哥湾深水地平线溢油事故后期清理动用了48000人、7000船只、20多架飞机和2500海里的围油栏。如何有效管理庞大数量的应急资源就成为了很大的挑战。

最后，这些重大事故还常常伴随着各种安全隐患，无论是2015年天津滨海新区爆炸事故还是这次四川木里的火灾事故都告诫我们，如果这些隐患没有得到有效控制，就会对应急人员甚至人民大众的生命健康带来严重的危害。

正是由于以上挑战，使得重大事故的应急指挥难度非常之大，如果缺乏科学的方法论指导，很容易出现应急指挥混乱、效率低下、资源浪费、甚至决策错误和人员伤亡等严重问题。因此，如何从机制上有针对性地去解决这些重大事故应急中的挑战就显得十分重要。

2013年渤海蓬莱19-3油田溢油事故

（三）美国对森林大火应急的反思

笔者曾经在给澎湃新闻的供稿《桑吉号事故再反思②｜从最佳实践看中国溢油应急能力短板》中提到过应急准备工作的一些关键要素：法律法规、应急预案、应急设备、人员培训、演习演练和应急体系。其中的应急体系便是解决上面提到的各种应急机制性问题的关键。我国在2018年的国务院机构改革中成立应急管理部，从某种意义上也是为了方便今后建立国家层面的应急体系。

然而国际上有没有可以让我们参考学习的应急体系呢？这个时候我们就需要把目光放在在应对森林火灾有着半个多世纪经验的一个国家：美国。

四川木里事故发生后，网络最喜欢拿来做对比的就是美国加州森林大火的救援。

地处温带季风气候的美国加州生长着大量容易着火的落叶植被，秋天时候空气干燥、降水稀少，所以当沙漠吹来桑塔安娜热风的时候加州就很容易发生大型森林火灾。2018年末，加州就因为经历了一次损失惨重的森林火灾而频频登上新闻，而2013年加州火灾导致的消防队员牺牲的故事，更是被网络拿来作为与本次事故进行对比的对象。

实

际上，美国森林消防机构很早就开始探索应对森林火灾的应急指挥体系。早在1970年，美国发生了当时历史上的第二次大火，波及范围2000平方公里，造成700多栋房屋被烧毁，16人死亡，以及当时2. 34亿美金的直接经济损失。这个事故之后，美国各个消防机构就总结出了多机构联合参与重大事故应急的很多机制上的问题。

比如，太多人同时向指挥官汇报，指挥官应接不暇；各个消防单位的组织架构不同，无法进行整合；应急时缺乏事故的可靠信息，指挥官难以做出正确的决策；多机构合作时没有清晰的指挥链，机构间协调机制不完善，灭火作业没有统一调度；各机构间没有统一目标，应急作业相互矛盾；甚至每个机构使用的术语都不一致，互相之间很难理解，沟通也不够充分等等。这些问题造成了1970年这次森林火灾的救援工作十分混乱与低效，不但浪费了大量的应急资源，也给受灾地区造成了巨大的损失。

为了解决这些问题，南加州7家消防单位共同反思，成立了叫FIRESCOPE（Fire Fighting Resources Southern California Organized Potential Emergencies）的火灾救援指挥体系，确定了参与援救单位的构成与职责，并最终发展出了两个很重要的系统：多组织协调系统 MACS（Multi-agency Coordination System） 和事故指挥系统ICS（Incident Command System） 。这两个系统解决了很多特大事故的应急中容易出现的机制性的问题，并最终为美国联邦层面的应急体系建设奠定了坚实的基础。

1970年美国加州大火

（四）事故指挥系统ICS的本质

那么大家就要问了，这个美国的事故指挥系统本质上是个什么东西呢？究竟能为应急带来什么好处呢？实际上，事故指挥系统ICS是指导美国应急指挥团队对现场的应急作业进行指挥的一个标准化的方法体系。这个体系针对各种类型事故应急的痛点，规定了统一制定行动方案的流程以及资源管理的方法，使得应急指挥团队可以有条不紊地对各种类型的事故进行研判与决策，并可以有效管理大量的应急资源。同时，这个体系还解决了多机构多部门参与应急导致的跨越管辖权与司法权的问题，使得众多机构可以快速整合在一个统一的组织框架下参与应急。

那么，使用了这个体系进行应急可以使得应急指挥达到什么效果呢？

首先，它最大程度保证了应急的安全性。ICS下的应急决策从战略和战术层面分析了应急作业中的安全隐患，并避免了因为不恰当的决策而导致现场应急人员伤亡的问题，从而大幅度降低了诸如本次木里火灾或者天津滨海新区爆炸导致的大批应急人员伤亡的概率。

其次，ICS保证了应急指挥工作的高效性。ICS强调了应急指挥团队在行动方案制定过程中的责任分工，发挥了整个指挥团队的作用，不但减轻了应急指挥官的工作量与压力，还提高了指挥官最终决策的科学性与严谨性，并通过团队协作使得应急更加高效。

另外，ICS保证了资源使用的有效性。ICS规定了非常完备的资源管理的方法，可以帮助应急指挥团队对大量的应急资源进行追踪与管理，优化应急资源的配置，提高资源使用的效率，减少应急资源的浪费。

最后，ICS还具有非常出色的灵活性。ICS的诞生和演化针对的是各种重大事故应急指挥中的共同问题与痛点，因而其方法体系不局限于一种类型的事故，而是可以应用在诸如生产安全、自然灾害、公共卫生、社会安全突发事故等各种重大事故。

使用ICS进行事故指挥

因为这些优势，ICS在美国被从消防体系很快推广到各种事故的应急，并在经历Exxon Valdez溢油事故、美国911恐怖袭击以及Katrina飓风等大型事故的应急后，最终被美国联邦应急管理署（FEMA）构架成美国联邦《国家事故管理体系》（NIMS - National Incident Management System）中最核心的部分。后来，美国墨西哥湾发生“深水地平线”溢油事故，ICS在促进企业与政府联合应急的过程中发挥了巨大作用，因此ICS被诸如皇家壳牌、埃克森美孚、康菲石油公司各大国际石油公司采纳，并被石油行业广泛用于指导企业应对重大事故的应急指挥。此外，ICS应急指挥的理念也被联合国作为最佳实践推荐给各个成员国。随着不断的修改与演变，事故指挥系统ICS正逐渐成为国际应急行业通用的标杆性应急理念。

2010年墨西哥湾“深水地平线”号井喷事故

（五）ICS中值得中国应急借鉴的部分（请关注下期文章）

前面提到了事故指挥系统ICS的历史与优点，那么我们的应急能从ICS中借鉴到什么？ICS本身有着14项基本特点，笔者认为可以主要从以下四个方面借鉴ICS的思路并用于中国的应急指挥：